概述

一

本省位于中国大陆南端，濒临南海。陆域东邻福建，西接广西，北与江西、湖南接壤，南至琼州海峡与海南省相望。全境位于北纬20°09′～25°31′，东经109°45′～117°20′之间，北回归线东西横贯省境。陆地范围东西距离约800公里，南北距离约660公里。全省陆地面积17.8万平方公里，占全国陆地总面积的1.85%；全省海岸线长3368.1公里；按照《联合国海洋公约》关于领海、大陆架及专属经济区归沿岸国家管辖的规定，全省水深200米以内的大陆架可划分约18万平方公里的海洋国土，相当于全省陆地国土的总面积。

本省地形多山，北部山区地势险峻，中南部地区地势渐次平缓。由于历次地壳运动的作用和影响，在全省形成了山地、丘陵、台地、平原起伏相间、北高南低的地势。其中山地、丘陵面积分布最广，占了全省陆地总面积的60%以上。全省海拔400米以上的山地占21%，丘陵占41%，台地占13%，平原(含部分水域)占25%。广东素有“七山一水二分田”之称，是个人多耕地少的省份，土地后备资源相对不足，耕地与人口的矛盾日益突出。这是本省土地形势的基本省情。

广东地处中亚热带、南亚热带和部分热带区域。除粤北山区气候偏冷，属于中亚热带气候外，大部地区属南亚热带和热带季风气候，光、热、水资源丰富。年平均气温由北向南从19℃增高至23℃左右，最适于农作物和经济作物的生长。本省受海洋气候影响较大，在夏秋之际常受热带气旋的影响。据有关部门统计，从1949年至1994年登陆广东的台风有163次，年平均有3.5个。常有风灾水患之害，同时也为广东带来充沛的雨量。广东夏季盛吹西南风，气流来自南太平洋和印度洋。冬季盛吹东北风，气流来自亚洲内陆。全省大中型水库和湖泊广为分布，能为广东人民生活及工农业生产提供充足的水源。

广东陆地山水相连，河流众多。据统计，全省543条大小江河干支流河流中，除52条独流入海外，其余皆汇流珠江和韩江两大水系。珠江是全省最大的河流，也是中国华南地区最大的水系，其在省内的流域面积达10.59万平方公里，占全省土地面积的59.5%。流量仅次于长江，居全国第二位。珠江水系包括本省的西江、北江和东江三条河流，汇入珠江后流经珠江三角洲地区的八大口门入海。其中以西江源头最长，发源于云南省沾益县，流经广西，在本省封开县入境，到三水与北江合流汇入珠江，省内全长350公里。珠江另一源头的东江流至东莞境内汇入珠江。本省第二大水系韩江，在省内流域面积约2万平方公里，上游称梅江，至大埔与汀江汇合后称为韩江，流经潮州、澄海境内入海。

广东海域辽阔，海岸线绵长，海岸带面积宽广。海岸线长3368.1公里。全省沿海的32个市、县，不仅有着肥沃的土地，而且具有广阔的海洋资源优势。

根据1989～1994年进行的海岛资源专项调查，本省有各类海岛759个。海岛总面积1592.61平方公里。其中设县的海岛只有南澳岛一个；批准设立经济开发区的海岛4个，即南澳岛、东海岛、海陵岛和上、下川岛；设乡镇的海岛15个；有人常住的海岛43个；有流动渔民居住的海岛约有30多个。这些海岛不仅是广东港口、港湾和海岸带良好的天然屏障，而且是本省土地资源的一个重要组成部分。

截至1990年底，广东全省的土地利用面积为1520.20万公顷(22803.00万亩)，占全省土地总面积的85.36%。其中农业用地(含水域面积)为1411.92万公顷(21178.80万亩)，占全省土地总面积的79.28%；各类非农业建设用地为108.27万公顷(1624万亩)，占全省土地总面积的6.08%。

在全省农业土地的利用中，林地面积为970.76万公顷(14561.40万亩)，占全省土地总面积的54.51%；耕地面积为252.88万公顷(3793.20万亩)，占全省土地总面积的14.2%；园地面积为84万公顷(1260万亩)，占全省土地总面积的4.72%；牧草地面积为9.66万公顷(145万亩)，占全省土地总面积的0.54%。此外，全省还有水域面积(含各大江、河水面及湖泊、水库)94.62万公顷(1419.30万亩)，占全省土地总面积的5.31%。

全省尚有未开发利用的土地约有252.50万公顷(3787.50万亩)。占全省土地总面积的14.18%。在尚未利用的土地中，多为荒山荒地和丘陵，其中较容易利用的土地面积约有688万亩。另外，广东全省还有约300多万亩沿海滩涂可进行开发利用。

二

中国历代的封建统治者，莫不以治土为立国之本，土地自古皆有税。为了更多的获取地利，各个朝代也十分重视土地的开发利用，从而促进了一代代的土地开发和垦殖。

在秦以前，岭南广大地区居住着古南越族著民，他们广泛分布于珠江流域和韩江流域，东自闽粤交界、西至粤桂边境、北达湘赣一带。当时的南越族居民仍处在原始社会状态。秦朝统一岭南后，带来了中原人口的南迁，加上秦军的落籍，促进了南越族人民与汉人的交往和经济联系。秦末汉初，龙川县令赵佗接替了南海郡尉官职后，趁北方战乱之机，出兵接管了象郡和桂林郡。于汉高祖元年(公元前206年)建立了雄踞一时的南越国，赵佗自立为南越国王。赵佗建立南越国后，实行屯垦戍边，筑道设关。随南海郡尉任嚣南下的秦军，大部分留在南海等地镇守边关要塞。南迁的中原人口和落籍的秦军在与南越族居民的长期共处中，也为南越族人民带来中原的铁器和农耕技术，加快了岭南的荒地开发和促进了岭南地区经济、文化的发展。至东汉初期，桂阳郡太守在曲江、乐昌一带凿山开道，疏浚河床，使一些偏僻的地方也出现了新的村落和农田。广东在东汉时期，已经有了水稻的生产，粤北诸县官府也推广桑麻，种植农作物。特别是铁制农具的推广，对广东南海等郡早期的农业开发产生了重大的影响和变化。经过外来客户与广东土著居民的长期共处和交融，在粤北山区和南部沿海地区不断开辟成耕地。当时在番禺、西樵、英德一带都有外地落户人口开垦耕地种植农作物，逐渐形成了固定的农耕生产方式。东汉时期，因北方战乱又有大量的中原人口南迁，在外来人口的参与和推动下，进一步加快了南越农业技术和土地开发的进程，使粤北山区和南部沿海有了生产粮食和种桑养蚕等活动。

唐开元四年(716年)，曲江人张九龄召集农夫开凿了连接粤赣的大庾岭通道，大大方便了中原人口的大量南迁入越，也更加有利于粤北及南部沿海土地的开发。唐德宗末年，韶州官府在粤北一带招募农户垦耕丢荒的官田，由官府供给牛犁、种子，并按收获量的二分之一收租。还在西江一带改进稻田耕作技术和从事鱼塘生产等。

北宋统一岭南后，即推行稳定政局，实行重农耕的政策。朝廷诏令广南东、西两路广种豆麦，免收田赋。又在珠江三角洲修筑河堤治水护田。宋熙宁五年(1072年)，颁“方田均税法”，规定瘠卤不毛之地、山林、陂塘、坟墓皆不立税，从而促进了本省的土地开发和农业生产的进步。但宋代在发展农业和开发耕地的同时，也多遭战乱。到南宋景炎元年(1276年)，京城临安被元兵攻陷，南宋王朝节节南退，中原地区及江南各地遭受战乱的流民，也随之大量南逃至岭南各地。在宋代南迁的人口中，有不少江南籍富有水田耕作经验的移民，后来成为垦辟广东水乡农业的重要技术力量。尤其是对于珠江三角洲的垦辟开发，宋代首开筑堤记录，为开辟珠江三角洲的土地奠定了重要基础。宋在珠江三角洲的土地开发中，共修筑堤围28条，全长66024丈，堤大且直，起着重要的防洪护田作用，护田面积约200多万亩。

元代又在珠江三角洲筑堤34条，全长50526丈。护田面积23万多亩。元世祖至元二十八年(1291年)在海南进行屯垦，除军屯外，还设立屯田万户府，招募民户在海南各地开荒屯种，以收取田租，供给军需。成宗元贞元年(1295年)设立劝农营田司，迫令农户开荒，课征粮米，或拨充职田。

明代在广东的土地开发和围垦，是历史上规模最大、效果最好的时期。整个明代的270多年，在广东珠江三角洲继续筑堤181条，总长达22.04万丈；与此同时，又在广东各地进行屯田。洪武十七年(1384年)，朝廷以“岛夷之患”，在广东沿海设置卫、所。凡军事要地设卫，次要地方设所。全省共设15个卫，100多个所。各卫、所均派兵把守。卫、所士兵七分守城，三分屯田，以济军粮。广东各卫所共屯田70多万亩。卫、所士兵在新会、江门和香山(今中山)、小榄、古镇等地的屯垦，加上民垦的围田共达百万亩以上。为了鼓励垦荒，早在明初朝廷就规定“流民复业者，以丁力耕地，不以旧田为限”，使耕者踊跃，推动了有田或无田者的农耕垦辟。如明正统年间(1436～1449年)，韶州府明令允许外来客户占籍垦耕。至成化年间(1465～1487年)，在韶州垦田共59万亩。弘治年间(1488～1505年)又在四会、广宁一带置地方官府募民垦荒，并扩大军屯。明代在广东的土地开发及围垦的规模与数量均大大超过宋、元时期。同时明代又是广东农业大发展的时期。不仅珠江三角洲的粮食和蚕桑、鱼、果的生产日渐兴盛，而且整个农业生产的发展水平已赶上了黄河、长江流域。广东在嘉靖年间(1522～1566年)，就兴起了果基鱼塘的生产方式，到明朝末年，又出现了桑蚕鱼塘的土地利用方式。在明万历年间(1573～1619年)，全省耕地从洪武年间的2300万亩增加到3000多万亩。

明嘉靖年间(1522～1566年)，在依照“赋役法”编制鱼鳞图册的基础上，先后在广东推行了“一条鞭法”。即把地税、丁税及其他杂征合在一起征收，量地计丁、按亩征银。广东的从化、南海、临高、南雄等县最先在嘉靖年间推行了“一条鞭法”，其后，绝大多数州县都是在万历年间推广实行的。还有少数州县如长宁(今新丰)、龙川、四会、恩平、花县、罗定等推迟到天启、崇祯年间才实行。广东在实行“一条鞭法”的过程中，经过清丈的田亩，已达3296万亩。

万历九年(1581年)，明神宗差人丈量珠江三角洲的鱼塘和田亩，当时珠江三角洲的土地已得到广泛开发利用，桑基鱼塘的土地利用方式已经发展到较大规模。这次丈量桑基鱼塘的县有南海、顺德、番禺、东莞、新会、香山(今中山)、三水、高明等8县。到崇祯年间，顺德的桑基鱼塘面积已发展到58094亩，成为全省发展桑基鱼塘利用方式的主要县份。明代中叶以后，广东农村中出现了雇佣劳动和佃富农以及经营地主经济。如在番禺、顺德、中山、新会等沙田地区出现了租佃土地和雇佣劳动从事农产品生产的佃富农和经营地主。

清代继续在珠江三角洲筑堤围垦，主要是沿明代堤围的分布线向珠江下游扩展，一直延伸至海边及珠江的八大口门。清代的围垦不仅围垦新成之沙坦，未成之沙坦也筑以堤围，待成熟时垦为沙田。围垦区域主要集中于顺德、南海、番禺、新会、香山(今中山)、东莞等地，使这些地方成为堤围林立、水网纵横的农耕水乡。清代在珠江三角洲共修筑堤围93条，长达6.85万丈。除了大的堤围之外，还分布着众多的小围，到处都见有围田。

清康熙元年(1622年)，为防御郑成功的海上武装，发布“迁界令”，下令广东沿海的24个州县居民内迁50里。两年后又再增加4个州县内迁30里。造成迁界地区人烟荒芜，丢荒土地530多万亩。直到康熙二十二年(1683年)派兵平定“三藩”和统一台湾之后，清朝政府才下令复界，迁界时间长达20多年。复界后的广东，清政府招民复业，奖励垦荒，重新恢复生产。首先收复弃地，招垦官荒，蠲免赋税，并在沙田区发给沙田业照，办理沙田升科登记等。这也是广东沙田地籍整理之始。广东的沙田，不仅是重要的粮仓，沙田升科之后，又是极为重要的土地税源。

康熙末年，提出改革赋役制度，由地、丁分别纳税改为丁归于地的单一纳税标准。雍正年间(1723～1735年)正式推行“摊丁入亩”的田赋制度。使田多者多税，田少者少税，无田者免去丁税。广东实行摊丁入亩，绝大多数州县都在雍正年间完成，全省86州县中有65个州县实行“摊丁入亩”的制度，占全省州县的75%。

中国封建土地制度发展的历史表明，从秦代开始(公元前221年)至清朝末年，中国社会的土地私有制度随着历史的发展，愈演愈烈。尤其是宋、元、明、清四个朝代，封建地主占有的土地更加集中，土地剥削愈来愈重，从而加剧了社会阶级矛盾。从北宋至南宋的300多年，广东农业的迅速发展和北方人口的大量入粤，其中有部分是南迁的地主、官僚和贵族，凭借财力在当地广置田宅，兼并土地，大肆积聚和买卖土地，迅速成为新的地主大户，进而加速了广东地主土地占有制度的扩展。到南宋以后，由于地主大量兼并土地，又在各自族内设置祭祀田作为本族内的公产，由其子孙世代耕种，并不断积累扩大，逐渐形成了广东农村特有的“公尝田”(也称“太公田”)。明清两代，地主阶级占有的土地也不断扩大。到了清末民初，广东农村封建地主占有土地的剥削和苛捐杂税也更加繁重，使劳动农民不堪重负。

民国时期的土地制度及土地治理，基本上沿袭了明清时期的土地私有制度。广东农村地主占有的土地达土地总数的30%，加上地主阶级把持的公尝田，共占有农村土地总数的60%以上。

封建地主阶级的土地剥削主要表现为土地的租佃制度。据省地政局对31个县的租佃关系调查，佃农平均占农户的60%，半自耕农(亦即半佃农)占农户的24%。广东的租佃土地中，主要有地主田、公尝田和沙田三类。租佃制度有“短期租佃制”、“长期租佃制”、“永佃制”和“包佃制”等种类。一般地主田的租佃关系比较简单，地主与佃户直接发生租佃关系。地租率一般为50%～60%。公尝田的租佃形式较为复杂。一般可分为三种形式：分种、轮种及投耕(也称批租)。前两种限于本族人租用，后一种不分族内外。投耕即是一次性把田亩包租出去。方法是实行投标，中标者得耕。大多是秋祭时开投，春祭时纳租。租额固定，不论收成好坏。沙田的租佃关系异常复杂，大多数沙田业主都有与官府相通的政治背景和政治势力。沙田租主要实行“包佃制”，沙田业主的出租方式主要采用“包佃”的方法，将大片沙田发包给承佃人，承佃人亦即包佃人(也称“二地主”)，再分割转租给分耕仔，分耕仔再转租给大耕仔或佃户，层层转包，层层剥削，地租高达70%～80%。沙田的租佃关系复杂之处，就在于多重转包和层层租佃，真正的大沙田业主不与沙农佃户见面，也不必关心沙田由谁耕种。这就造成了沙田的重租和沙农的重负。这是广东土地制度中最为残酷的一类土地剥削制度。

广东沙田的占有者，主要是本省的大地主和大官僚、大军阀以及当地的恶霸、“大天二”等封建势力所占有。其中有些沙田地主集团各霸一方，甚至私养武装以维护其沙田势力范围。他们利用封建特权，对沿海浅沙围以卤草，就取得“沙骨权”，擢为己有。再将沙坦围以木桩或堤坝，向政府缴税领照，就取得了土地所有权。例如珠江三角洲最为有名的地主集团有番禺的“沙湾何”(即沙湾乡何姓地主)集团、“石楼陈”集团；顺德的“碧江苏”集团、“大良龙”集团等，每一集团占有的沙田达数万亩之多。成为当地独霸一方的大封建地主和恶势力的代表。在沙田地区，地权高度集中，如中山、番禺、南海、顺德、东莞等县在民国时期已登记的60万亩沙田，仅属于29家大地主集团所有。而上述地区有8.50万农户全都是佃沙农。番禺县有30多万亩沙田，其中有些沙农也成为佃富农或经营地主。

广东华侨众多，在广东广大农村中也居住着许多华侨眷属和一些华侨小土地出租者。同时，也有一些出租土地较多的华侨地主。梅县是本省的侨乡之一，该县城南区侨眷占全区人口的90%，占有土地总数的60%；松口区侨眷占全区人口的70%，占有土地总数的35%。广东是著名的侨乡，华侨众多是广东的一大特点。

广东沿海及珠江三角洲的沙田，是本省土地资源中的特殊土地。因沙田是天然淤积和人工围垦而成，土地易被抢占，这是广东土地资源的一大特点。沙田是海滨冲积与河口淤积的土地，土质肥沃，易于围垦。据民国时期财政厅统计，全省有19个县共有沙田526万亩。其中仅珠江三角洲的中山、新会、东莞、顺德、番禺、南海等6县就有沙田400多万亩，占全省沙田总面积的80%左右，是本省沙田最为集中的地区。

广东沿海的沙坦和沙田，历来是大地主和大官僚资本家的必争之地，也是各级地方政府重要的土地财源。因此，广东沙田长期归省财政厅管辖和治理。甚至在《土地法》颁布施行后，省财政厅的沙田管理权也未移交给省地政局。从民国10年(1921年)省财政厅设置沙田清理处以后，一直连续不断地对本省沙田进行清理、清丈、升科、登记和发证换证等工作。民国26年省政府颁发《广东省沙田登记规则》。随后，省财政厅也制定《广东省沙田整理办法》和《广东省沙田申请补价登记须知》，规定统一办理全省沙田补价、升科、登记及沙田放领、公有沙田标卖等事项。至民国35年(1946年)抗战结束后，省地政局才接收了一向由省财政厅主管的沙田地籍工作。从民国36年起，省地政局根据省政府颁发的《广东省沙田地籍整理大纲》，开始在南海、番禺、中山、顺德、东莞、新会、台山、宝安、赤溪(今属台山)、潮安、澄海、潮阳、揭阳、饶平及合浦等15县，先后分两期办理沙田地籍整理工作。

民国时期的广东沿海沙田围垦开发，主要集中于珠江口各大口门。即番禺的万顷沙；斗门的乾务、虎山、荔山、桅夹沙、灯笼沙；东莞的漳澎、牛侧沙、西大坦、猪沙；中山的民众、横门口等。

民国时期荒地垦殖和开发数量不多，虽早有荒地垦殖的立法，但收效不大。直到抗战开始后，国民党当局和广东省政府才真正引起重视。民国27年(1938年)5月，省政府颁发《广东省战时督垦荒地办法大纲》和《广东省战时荒地承垦条例实行细则》。省政府在督垦大纲中规定督垦荒地，由省政府指定省地政局负责办理之。各县荒地，经承领后限6个月内开垦。各县官荒，应由主管垦殖机关招垦。此后，省地政局划定17个县市为垦殖区，并在各县广为发动民众及华侨团体进行垦荒。根据省地政局统计，民国30年度台山、赤溪等44个县垦荒15.7万亩，民国31年度新会、中山等57县垦荒50.77万亩，民国32年度高要、广宁、南雄、英德等58县垦荒28.5万亩，3年合共垦荒95万亩。加上抗战前的垦荒面积，从民国19年至民国37年全省合共开垦荒地144.24万亩。

三

建国后至改革开放前，本省土地管理与地政工作，主要是完成全省农村土地改革后的确权发证工作；在全省农业合作化中对集体所有土地的管理和利用；代表省人民委员会依法颁发农村生产队的土地房产证；办理国家建设征用土地工作；负责调处省内地、市、县行政边界和土地权属争议纠纷等工作。

从50年代至70年代中期，全省地政工作由省民政厅及地(市)县民政部门主管。在50年代中、后期，省土地利用局还进行过全省农业合作社和人民公社的土地利用规划工作以及大片荒地调查勘测工作。从70年代后期，即1977年后，全省地政工作由各级民政部门移交给省建设委员会及地(市)县建委主管。主要负责国家建设征用土地，城市建设规划与村镇建设规划和村镇建房用地管理等工作。建国后30多年广东土地管理和地政工作的具体任务是：

1.农村土地改革完成后的确权发证工作。广东的土地改革从1950年10月开始在农村进行土改试点，至1951年4月试点工作结束。接着从1951年4月开始，全省先后组织了63万多名干部下乡，在86县、6个省辖市郊约2000多万农业人口的地区开展了“清匪反霸、退租退押”的土改运动。经过划分阶级、没收分配土地、土改复查、颁发土地证等阶段，从1952年夏季至1953年4月，全面完成了粤中、粤东、粤西、粤北、海南等5个行政区、86个县、6个省辖市郊、2800万农业人口的土地改革运动。在完成分配土地、土改复查、查田定产、核实田亩的基础上，由省民政厅及地(市)县民政部门代表同级人民政府组织颁发由省人民政府统一印制的土地房产证书。省政府在《广东省人民政府关于颁发土地房产证的指示》中说，为了贯彻执行全国政治协商会议共同纲领第27条规定的“凡已实行土地改革的地区，必须保护农民已得土地的所有权”及《中华人民共和国土地改革法》第30条“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证”的规定，凡本省完成土地改革的地区，除业经批准的少数城市郊区应另行按《城市郊区土地改革条例》办理外，均应一律颁发土地房产证。颁发土地房产证必须在做好土改复查工作和做好查田定产工作的基础上进行。即在地主阶级已被消灭，土地房产已分配妥当，土改遗留问题及各种产权纠纷已基本解决，土地面积已普遍丈量确实的情况下才能进行；发证工作还必须与查田定产相结合。必须认真做好查实田亩，消灭黑地，解决好土地纠纷等工作。

在完成全省农村土地改革和颁发土地房产证的同时，也对城市中的房地产进行了清理登记。城市土地和房地产清理登记工作，从1950年开始进行。大体上经过产权清理、房地产总登记，房地产各类产权全面登记等发展阶段。如广州市于1949年10月14日解放，10月18日在接收了国民党市地政局的同时，成立了广州市地政局。从1950年10月，在经过一般清理阶段的基础上，开始进行全市房地产总登记。到1953年，又进行一次房地产多方面产权的全面登记。登记的种类分为(1)产权总登记；(2)房地产转移登记(包括买卖、赠与、继承、交换等行为的登记)；(3)他项权利登记(包括房地产典权、抵押权、地上权、地役权的设定登记)。城市房地产清理登记后，依法颁发了土地房产证。

2.人民公社实行三级所有制后颁发土地房产证。1958年8月，中共中央作出《关于在农村建立人民公社的决议》，中共广东省委采取先戴帽后建体制的办法，从1958年8月底至9月底，仅用了一个月时间，广东全省就实现了人民公社化。全省119个县(市)共建立人民公社803个，到1959年全省人民公社又调整为998个。再到1962年2月，中共广东省委又对全省社队规模作了更大的调整。将人民公社从998个调整到2000个左右；生产大队从20810个调整到4万多个；生产队从13.9万多个调整为25万多个。

1962年，全省人民公社实行以生产队为基本核算单位的三级所有制后，本省各级民政部门又进行颁发土地房产证。省人民委员会(简称“省人委”)在《关于颁发土地房产证的指示》中说，为了维护人民公社以生产队为基础的三级所有制，进一步巩固人民公社体制，省人委决定在全省农村人民公社颁发“生产队土地房产所有证”、“社员房产所有证”、“社员自留地(山)使用证”。凡是生产队的耕地、非耕地、山林、果园、水面和房屋，填发“生产队土地房产所有证”；社员的房屋、零星果树、林木等，填发“社员房产所有证”，社员的自留地、自留山填发“社员自留地(山)使用证”。省成立颁发土地房产证办公室，由民政、财政、农业、林业等有关部门参加，办公室设在省民政厅内。发证工作于1963年上半年结束。至此，全省人民公社土地制度，以生产队为基础的土地集体所有制基本上固定下来。按照1962年9月中共中央制定的《人民公社工作条例修正草案》的规定，生产队范围内的土地都归生产队所有。生产队所有的土地中，包括社员的自留地(山)、宅基地等，一律不准出租和买卖并归社员长期使用。此后社员使用的一切土地全归集体所有。

在“文化大革命”中，由于极左思潮的破坏，广东农村在1967年的“一月风暴”中，层层揪斗“走资派”。使1962年以后实行的以生产队为基础的三级土地所有制出现反复。在省内一些地方开始出现生产队土地所有制退回到大队所有制。从1973～1976年，韶关地区有250个生产大队将生产队的土地收归大队所有，实行生产大队核算制。其中连南自治县有68个大队全部恢复大队一级核算。在梅县地区也有278个生产大队恢复了大队一级核算。还有的地方把社员的自留地、开荒地也收归集体所有。到1977年统计，全省共有671个生产大队退回为大队核算的体制，占全省生产大队总数的2.9%。上述地区人民公社管理体制的倒退，还仅仅是局部地区的局部问题，尚未波及全局，后来逐步得到纠正。

3.逐步实行城市土地国有化。在本省农村土地逐步实行集体所有制的同时，城市土地中的国有土地也在不断扩大。城市中国有土地的不断增加和扩大，是本省城市建设和经济发展的需要。逐步利用和扩大城市国有土地范围，直到全面实现城市土地国有化，是城市私有土地改造中的长期任务。

广东解放初期，首先在全省各城市接管了国民政府党政军机关、团体、学校及公益事业等所占有的一切公有土地和财产；依法没收了帝国主义国家在中国的租界土地及其他租占的土地；征收了外国侨民在华的私有土地和房地产业；依法没收了国内官僚资本家、战犯、反革命分子在城市中的土地和房地产；没收了地主在城市中的农业土地，从而在全省各城市中初步奠定了国有土地的基础。1950年，又在较大城市进行了房地产清理和房地产总登记，初步掌握了城市中私有土地和国有土地权属及其面积。在城市郊区，通过郊区土地改革，将一部分依法没收征收的土地，由政府收归国有后，再交给农民耕种使用，市政府依法颁发了《国有土地使用证》。依照《城市郊区土地改革条例》的有关规定，凡使用城市郊区国有土地从事耕种者，经营人不得以国有土地出租、出卖或荒废。原经营人如不需用该土地时，必须再交还国家。上述城市郊区的国有土地，也成为城市国有土地的一部分。

1953～1956年，开始在城市对资本主义工商业进行社会主义改造。据统计，1949年全省有私营工商业3664万户，其中工业户为7671户，商业户为35.64万户。至1953年底，私营商业的营业额已占全省商业总额的72%。私营工业年产值已占全省工业总产值的50%。广东的私营工商业在国民经济中占有重要位置，本省资本主义工商业的社会主义改造工作，从1953年的“加工订货、统包统销”，到1956年初全省基本完成资本主义工商业全行业的公私合营止，经过合营改造后，大多数工商企业原来分散落后的状态得到改善。根据国家的“私改”政策，私营工商业经过评产核资、确定股权股金之后，每年发给股金5%的定息。到1967年国家停止付息后，合营企业便转为国家所有，其资产和土地也自行转为国有。这也是城市国有土地的一个重要部分。

对城市私有房地产的社会主义改造，基本上是在资本主义工商业改造完成后进行的。1956年，中共中央书记处第二办公室提出“对城市私有出租房地产进行社会主义改造的意见”，改造的形式由国家经租，统一分配使用和修缮维护。根据不同对象给房主以合理的租金。对于一切私人占有的城市空地、街基等一律收归国有。广东对城市私有房地产的登记工作，基本上是在1957年至1958年完成的。以广州市为例，解放之初，于1950年10月全市进行了一次房地产总登记。1953年又在市中心区进行了多项内容的房地产总登记。广州市到1958年底，全市共完成房地产登记97985幢，建设面积1371.96万平方米。其中私有房地产896.68万平方米，占总数的65%。

1958年初，广州市在完成房地产总登记的基础上，开始对私有出租房地产进行社会主义改造，以资本主义工商业改造的形式和赎买政策原则，对全市出租房屋采取国家经租的办法。凡出租私房达到“起改点”以上的，一律交由国家房管部门统一管理、统一经营、统一调配使用，国家在规定的期限内给房主一定的租金，以逐步改变其私有房地产所有权。在国家经租期间，原业主一律不得收回其房地产。待定期租金年限于1967年到期后，土地房产即收归国家所有。

1950年，省人民政府颁发《广东省公有土地房屋管理暂行办法》，规定了全省土地房屋等公产的管理范围及管理权限。

本省公产管理机关，按《广东省土地房屋管理暂行办法》第7条、第8条规定，省有公产，由自政府财政厅统一管理。县(市)有公产由县(市)人民政府统一管理，受自政府财政厅监督。对于各项公产，均须实地丈量、测绘平面图，由公产管理机关向当地地政机关登记。1953年3月，省民政厅转发中南区行政委员会，请示内务部核发同意的《关于国有土地、房屋范围的规定》。该文件指出：依照《中华人民共和国土地改革法》第15、18、19、25、26、27条所规定的土地，均为国有土地。凡接收的国民党政府的房地产及其所接收的日伪房地产，依法没收的官僚资本家、战争罪犯及罪大恶极的反革命分子之房地产业，均为国有产业。

4.建国初期的建设用地管理，主要是根据1953年开始的第一个五年建设计划，为本省的经济建设征用土地进行管理和服务，同时也兼顾全省土地开发利用和农地保护等土地的管理工作。在1953年以前，全国尚无土地管理的立法。本省经济建设使用土地，主要依照中南军政委员会于1951年12月制定的《中南区城市建设使用土地暂行办法》，对土地采取征购、交换、租赁和作价购买等方式进行。如使用公有土地，由地政机关根据使用性质，分别租给或拨给使用。到1953年12月，政务院公布了《关于国家建设征用土地办法》，该办法规定，国家建设征用土地，既应根据建设的实际需要、保证国家建设所必需的土地，又应当照顾当地人民的切身利益，妥善安置被征地者的生产和生活。省人委根据政务院颁布的《关于国家建设征用土地办法》，于1955年3月，颁发《广东省关于国家建设征用土地实施办法》。这是广东省制定的第一部与国家征地法配套的征地法规。1958年国家征地法修正后，本省未再相应修改征地实施办法。由省人委于1959年12月印发《关于执行国家建设征用土地办法的几项补充规定》，该补充规定主要补充了征地数量和迁移居民户数的审批权限。但这一补充规定经过数月的实践，证明给予市、县的审批权限过多过大，在征用土地中许多单位多征少用或征而不用，出现大量浪费土地的现象。至1960年7月，中共广东省委发文决定撤销省人委1959年12月所发的补充规定中关于征地审批权的规定，并针对乱占耕地的问题重新规定限制征用土地中占用耕地的审批权限。省委对申请核拨基建用地的审批权重新规定为：凡需占用耕地50亩以下的，必须经当地市、县人委批准；占用耕地在50亩以上至100亩以下的，必须经地委、专署批准；占用耕地在100亩以上的必须报请省人委批准。

这一时期征用土地中的违法、违纪行为和造成大量浪费土地及耕地的问题，中共广东省委和省人委采取了坚决的和有力的处理措施。并于1962年9月向国务院呈报了《关于国家建设征用土地情况和处理意见的报告》。对于加强土地管理、保护耕地及农业生产都有重大的战略意义。但由于形势的发展，到1964年7月，国务院又发出《关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》。通知说，1962年国务院规定暂时将征用土地的审批权收归省、自治区、直辖市掌握以来，严格了国家建设征用土地的审批，对克服浪费土地的现象起了积极作用，这在当时是完全必要的。但目前建设用地较前增多，不论征地数量多少仍归省统一审批，不仅难以做到件件准确及时，而且影响集中精力办好大面积用地的审批工作。为此决定，征用土地10亩以下和迁移居民5户以下的，可将审批权适当下放。根据这一规定，省人委于1964年9月，印发《关于国家建设征用土地审批权限适当下放的通知》。按照国务院的规定，决定本省征用土地10亩以下，迁移居民5户以下的，由当地市、县人民委员会审核同意后，报专(行)署或广州市人委批准；征地超过10亩以上和迁移居民超过5户的，由市、县审核同意后报省人民委员会批准。征用农村荒地、空地5亩以下并不需要迁移居民的，可由当地市、县人委批准。

但在不久后发生的“文化大革命”中，关于国家建设征用土地的法律法规及各级政府征地的审批制度逐渐废弛，使一些国有土地和集体所有土地的管理，界线不清，权属混乱。加上农村土地的“一平二调”，又缺乏地籍图件资料，造成了农村土地权属管理失控，发生土地权属纠纷也日益增多。

5.土地开发和围垦。广东的荒地垦殖和开发，主要是在五六十年代和八九十年代。建国之初，于1950年1月成立广东省农林厅，厅内设沙田局，调查管理沙田事项。1955年4月，省人民委员会成立广东省荒地勘测局，为有计划地建立国营农场进行勘测、规划和开垦技术指导工作。建国之初，全省各地尚有大片荒地未开发利用。据荒地勘测局调查统计，全省共有荒地约4000多万亩。其中仅海南、湛江、合浦就有荒地3600多万亩。同时还查清全省万亩以上的大片荒地有1700多万亩。当时国家为了开垦荒地，扩大耕地面积，从1953年起，一方面由政府投资，有计划地垦荒扩种，建立了一批大型国营农场，以增加农业生产；另一方面，1956年省政府成立移民垦荒办公室，组织省内远距离移民垦荒，同时也由农业合作社和人民公社组织近距离开荒，以扩大耕地。据统计，从1953年至1957年，全省5年来群众性开垦荒地达550多万亩，比1952年扩大耕地面积10%以上。

建国后，广东的土地围垦从整治江海堤围开始。1950年，省政府提出了整治水患、兴修水利的农田建设任务。首先成立了广东省防洪复堤委员会，有关地县也组建了防洪复堤机构。1950年至1952年，在珠江三角洲一带将建国前旧有的围垦工程进行堵口复堤、整险护岸、整治堤系等工程。1952年后，全省对零散的旧有堤围进行联围筑闸、缩短防洪堤并新建江堤和海堤，以提高抗洪能力。经过联围筑闸工程，已将多处分散的小围联成数十个大围。其中捍田面积在10万亩以上的跨市、县的联围有：南海县樵北大围，惠阳、东莞的潼湖围，南海、顺德的第一联围，中山、顺德的中顺大围，增城、博罗的增博大围，番禺、顺德的番顺联围，中山、珠海的中珠联围，佛山、南海的佛山大围，江门、新会的江新联围，清远的清东、清西围，番禺的焦东联围，中山的民三联围，斗门的白蕉联围，四会华侨农场大旺围，斗门白藤湖围海，澄海、饶平联围以及北江大堤联围等重大工程。

筑堤联围工程的完成，为沿海滩涂的开发围垦创造了重要的前提条件。省政府对于沿海滩涂的开发利用，明确提出滩涂围垦开发要与江河口门整治相结合，与改善老垦区的生产条件和保护生态环境相结合的开发治理方针。尤其是改革开放后，省政府又提出各地要加强对滩涂、荒地资源开发利用的统一规划和管理工作，注意处理好与河道、交通、水利和生态环境等方面的关系，防止水土流失和掠夺性经营。国土部门要会同有关部门做好综合规划，编制开发计划并组织实施。凡占用行洪河滩进行围垦者，必须经水利部门审查同意。

五六十年代的围垦，主要用于建设国营农场及盐田等。从1954年起，全省陆续建立了一批大型国营农场。如中山的平沙农场、珠海的大林、连湾农场、阳江的平岗农场、惠阳的潼湖农场等。其中平沙农场围垦面积5.6万亩，平岗农场4.8万亩，大林农场3万亩，连湾农场4.5万亩，潼湖农场1.7万亩。

1953～1957年，又在全省兴建了安揭、北关、东风三大引韩灌溉工程；兴建了花县三坑水库、兴宁合水水库、清远迎咀水库、惠阳花树下水库、揭阳新西河水库等蓄水工程。1958年以后，再兴建了新丰江、松涛、鹤地、高州、合浦、南水等大型水库和电站。从50年代至80年代末，全省共修建了江、海堤围4306条，捍卫耕地113.4万公顷(1700万亩)。共中江堤3287条，海堤1019条。

建国后的滩涂围垦，根据1980～1986年广东省海岸带和沿海滩涂资源调查统计，建国30多年，全省共围垦沿海滩涂159.6万亩。其中已用于农业种植的56.9万亩；用于水产养殖的17.8万亩；用于盐田的12.5万亩；用于种草的14.4万亩。共利用101万亩，占围垦总数的63.7%。还有58.6万亩尚未利用，占围垦总数的36.7%。按沿海滩涂岸段划分，粤东围垦53万亩，珠江口围垦28万亩，粤西围垦72万亩，海南岛围垦6.5万亩。其中粤东的围垦面积最多，仅汕头地区的饶、潮、澄及驻汕部队的军垦，就达40.91万亩。以饶平县为第一，围垦达13.92万亩；潮安县次之，达12万亩；澄海县为8.8万亩；部队军垦牛田洋农场为6.19万亩。

四

改革开放后，广东省的土地管理机构和土地立法工作都走在全国前列。省政府为了加强全省土地管理工作和保护好全省有限的耕地资源，同时也为在全省开展土地资源详查和土地利用规划等工作的需要，于1985年6月12日发出《关于成立广东省国土厅的通知》，并报请国务院劳动人事部批准。同年7月，广东省国土厅正式成立，成为全国第一个省级土地管理机构。省政府规定，新组建的国土厅，是省人民政府主管国土工作的职能机构，负责全省土地和城乡地政的统一管理工作。1986年5月，省委、省政府在《关于贯彻执行<中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知>的意见》中，决定按照中共中央和国务院的要求，在全省各市、县设立国土局(地区设国土处)，并要求在下半年完成组建工作。在一些大中城市郊区以及一些经济发达地区的乡镇，可设立土地管理所(即国土所)。依照省委和省政府这一决策，从1986年下半年至1987年底，全省已普遍建立起市(地)、县国土管理机构(含部分乡镇国土所)，基本上完成了全省国土机构的组建工作。并在全省形成了一个省、市、县、乡镇各级土地管理机构网络，从组织机构上保证了全省城乡土地的统一管理和制止乱占耕地、切实保护耕地任务的贯彻执行。

1.土地立法。改革开放后，本省的土地立法工作比较超前，有些是早于全国各省。1981年省人大常委会颁布《深圳经济特区土地管理暂行规定》，是改革开放后全省第一部土地立法，也是全国经济特区的第一部土地立法。1986年6月25日《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)颁布后，省人大常委会于同年11月29日颁布《广东省土地管理实施办法》，于1987年1月1日起与《土地管理法》同步施行。这项省级土地管理的实施办法，是本省土地管理的主要立法，也是国家《土地管理法》的配套法规。在立法时间和施行日期上也早于全国各省。

1987年，深圳经济特区率先试行土地使用制度改革，省人大常委会于1987年12月29日颁布了《深圳经济特区土地管理条例》。以法律的形式确定了深圳经济特区国有土地实行有偿使用和转让制度。并规定深圳特区国有土地使用权由市政府垄断经营，统一进行有偿出让。出让方式可采用(1)协议；(2)招标；(3)拍卖。这项涉及全省土地使用制度改革的立法，首先在深圳特区突破，为在全省逐步实行土地使用制度改革铺平了道路。这项有偿使用国有土地的立法，在全国也是第一个。1991年5月，省人大常委会又颁布《广东省经济特区土地管理条例》。该项特区条例适用于深圳、珠海和汕头3个经济特区，也适用于广州市经济开发区的土地管理，并对全省其他地区实行有偿使用国有土地的改革一个有力的推动。至1992年12月，省政府根据国务院颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，颁发《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》，规定市、县人民政府应按照统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的原则，有计划、有步骤地出让国有土地使用权，征地工作统一由国土部门组织实施。此后，全省全面地推广、实行了国有土地使用权有偿使用制度的改革。

从1986～1995年，省人大和省政府颁布的重要土地法律法规有：1986年省政府颁布的《广东省非农业建设占用耕地缴纳垦复基本办法》、1986年省人大常委会颁布的《广东省土地管理实施办法》、1987年省政府颁布的《广东省土地证书颁发办法》、1987年省人大常委会颁布的《深圳经济特区土地管理条例》、1991年省人大常委会颁布的《广东省经济特区土地管理条例》、1992年省政府颁布的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》、1992年省政府颁布的《广东省林地管理办法》、1993年省政府颁布的《广东省征地管理规定》、1993年省人大常委会颁布的《广东省基本农田保护区管理条例》、1995年省政府颁布的《广东省非农业建设占用土地缴纳垦复金办法》、1995年省人大常委会颁布的《广东省土地权属纠纷处理条例》等。改革开放后至1995年底，经省人大和省政府制定和颁布的土地管理立法共有25部之多。

2.改革开放后，全省建设用地的管理，包括国家建设用地、乡(镇)、集体建设用地和农民个人建房用地三大类。对于上述建设用地的管理，主要是根据1982年和1983年颁布的《国家建设征用土地条例》和《广东省国家建设征用土地实施办法》的有关规定，由省建设委员会负责管理实施。至1985年省国土厅成立后，改由国土厅负责管理实施。1986年6月，《土地管理法》公布后，省人大常委会于同年11月29日，公布了《广东省土地管理实施办法》，并于1987年1月1日起与《土地管理法》同时施行。《土地管理法》第1条明确提出了“保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，以适应社会主义现代化建设需要”的任务。第3条规定：各级人民政府必须贯彻执行十分珍惜和合理利用土地的方针，全面规划，加强管理，保护、开发土地资源，制止乱占耕地和滥用土地的行为。这个规定，是全国和本省新时期土地管理和建设用地管理的重要方针政策。改革开放后，全省建设用地管理与过去大不相同，在建设用地管理工作中建立了一系列新的用地管理制度，开创了建设用地管理的新局面。新的建设用地管理制度主要有以下几个方面。

建设用地审批制度。依照《土地管理法》第25条关于国家建设征用土地的审批权限规定和《广东省土地管理实施办法》第12条、第13条关于国家建设征用、划拨土地的程序和征用、划拨土地的审批权限的规定，依法实行了建设用地审批制度和用地报批制度。凡建设项目征用土地，必须依照用地审批权限规定，由县级以上人民政府一支笔批地，县级以上国土部门负责办理征地手续。各级政府和国土管理部门必须坚持依法批地用地，严格把好建设用地审批关。1988年国家土地管理局印发了《关于国家建设用地审批工作的暂行规定》，提出为加强国家建设用地管理，严格审批制度，国家建设征用、划拨用地的程序为(1)申请用地；(2)拟定征地方案；(3)审批用地；(4)划拨土地；(5)颁发土地使用证。

对于建设用地项目的管理，必须区别一般性建设项目和国家重点建设项目。对国家重点建设项目的审批工作，各级国土部门予以优先办理，尽快审批。在执行国家建设用地审批制度时，应贯彻“统筹兼顾、确保重点、有保有压”的用地、供地政策。1993年省政府颁布的《广东省征地管理规定》，规定国家建设需要使用农村集体土地，由市、县人民政府统一征用。征地工作由同级国土部门负责实施。其他任何单位、组织、团体或个人均不得直接征用农村集体土地。还明确规定各级人民政府应严格执行国家和省的有关法律法规，建立集体讨论、民主决策、政府领导成员专人负责的征地审批制度。并强调“不得多头审批”。

计划用地指标管理制度。1987年国家计划委员会和国家土地管理局联合颁发《建设用地计划管理暂行办法》，规定建设用地计划是国民经济和社会发展计划的组成部分，是加强土地资源宏观管理的重要措施，是审批建设用地的重要依据之一。用地计划分为国家、省、省辖市、县四级。县级是基层用地计划单位。建设用地计划指标分为总指标和占用耕地指标两项，而耕地指标为指令性指标，不得突破。如有突破者，从下年度用地计划中抵扣。用地计划指标每年由国家下达一次，各省(自治区)再将用地计划指标分解下达到市(地)县。各级计划部门和土地管理部门要分级审查，逐项把关，分类管理，严格掌握。本省从1988年开始实行建设用地计划指标管理，作为审批建设用地的审批依据。凡是没有取得用地指标的建设项目，计划部门不予安排立项，国土部门不予审批用地。县一级建设用地指标，由县人民政府国土部门具体分解下达到乡镇。分为国家建设用地、乡镇建设用地和农民建房用地三项用地指标。据省国土厅统计，建设用地实行计划指标控制管理后，从1991年到1995年的计划用地执行情况仍有较大起伏。如1991年完成年度计划指标的86.7%，控制较好；1992年完成年度计划指标的304%，大幅度突破计划指标；1993年完成年度计划指标的121%；1994年完成年度计划指标的58.2%；1995年完成年度计划指标的59.4%。

建设用地许可证制度。自1988年开始，全省大部分地区建立和实行了建设用地许可证制度。建设用地经县级以上人民政府批准后，由市、县国土部门发给《建设用地许可证》。许可证上注明审批建设用地的机关、文号、用地单位、用地面积、建设用途等内容，并悬挂于施工现场，以备检查。1993年以后，根据国务院颁布的《土地管理法实施条例》规定，建设用地依照法定批准权限经县级以上人民政府批准后，由土地所在的县级以上人民政府发给建设用地批准书。《建设用地批准书》由国家土地管理局统一印制，作为工程项目建设期内使用土地和工程竣工验收后，换发国有土地使用证的法律凭证。

建设用地全程管理制度。从1994年开始，全省建设用地逐步实行了建设用地全程管理制度。建设用地的全程管理，分为前期、中期和后期三个管理阶段。前期管理主要是土地管理部门要抓住项目选址定点、用地可行性论证、核定用地数量三个重要环节。中期管理主要是抓住建设用地审批环节，按照“统筹兼顾、确保重点、有保有压”的供地政策，对于建设项目不符合国家和省的产业政策的；项目基建计划和建设资金不落实的；选址不符合保护耕地原则的；征地数量超出实际开发能力的，国土部门坚决不予审批。后期管理主要是对建设用地批出后，对不按计划投入资金开发建设和擅自改变土地使用性质的及其他违规情况进行监督检查。直到建设项目竣工并参与检查验收完毕后，依法颁发国有土地使用证。国家建设征用土地的管理，是一项政府行为。县级以上人民政府能否依法行政和依法批地用地，主要责任在于县、市人民政府拥有土地审批权的政府领导人。

3.依法保护耕地。“保护耕地”是中国的基本国策。珍惜和合理利用土地，切实保护耕地，是关系到一要建设、二要吃饭的两个重大原则问题。《广东省征地管理规定》第3条规定，征用农村集体土地，应以国民经济和社会发展计划实施的需要为依据，贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。依法保护耕地，是全省土地管理的首要任务。尤其是广东人多耕地少，对于全省人民生活和经济建设具有十分重要的特殊意义。至1988年全省耕地仅有3777.68万亩。人均耕地为0.65亩。比建国初期的1953年人均耕地1.5亩减少了一半还多。进入90年代以后，全省耕地面积仍呈下降趋势，人口逐年增加，人均耕地面积逐年减少，使耕地与人口、经济建设与农业生产两大矛盾愈加突出。

1986年3月，中共中央、国务院发出《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》。指出“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策”。这是第一次把保护耕地作为基本国策而成为土地管理的一个大的政策在全国实行。1986年5月，省委、省政府发出《关于贯彻执行<中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知>的意见》。省委和省政府按照中央通知的要求，决定立即在全省开展非农业用地和乱占耕地的大清查。清查、清理工作要在各级党委和政府的统一领导下进行，并由有关部门组成清查领导小组，国土部门要全力以赴，重点抓好问题严重的地区和部门。纪检、监察部门要主动配合，查处重大违法占地案件。这次大清查共组织了10多万人，清查出各类违法用地近30万亩，并分别作了处理。其中依法补办用地手续的15万亩；退地还农2万多亩；拆除违法占地建筑面积50多万平方米，罚款2293万元。

改革开放后，广东耕地继续大幅度的锐减。据统计，从1978～1986年的8年间，全省耕地共减少335.59万亩，平均每年减少耕地42万亩；从1991～1994年又减少耕地417.87万亩，平均每年减少耕地104.47万亩。相当于减少一个县的耕地。省国土厅成立后，坚决贯彻执行了珍惜土地和保护耕地的基本国策，针对本省耕地逐年减少的情况，提出“节流”与“开源”并重的对策，从1987～1995年共利用耕地垦复基金和耕地占用税累计开垦农用土地461万亩，平均每年新增农用土地57.62万亩。但总的情况仍是增不抵减。然而，开垦新耕地对于缓解耕地锐减的势头和保持全省耕地面积的相对稳定，仍是必不可少的。

1990年，省政府发出《关于加强耕地保护和开垦工作的通知》，指示各级人民政府要加强耕地保护工作的领导，市、县、乡(镇)要建立保护、开垦耕地任期目标责任制，并逐级签订保护、开垦耕地责任书。责任书要具体规定耕地保有量、非农建设占用耕地和开垦新耕地指标以及保护耕地措施等。责任书由乡(镇)、县、市政府分别与上一级政府签订，每年进行一次检查。省政府在通知中还要求各地在确保现有耕地相对稳定的同时，不断开垦扩大耕地面积。要把商品粮基地，高产稳产农田、城市和工矿区菜地、名特优农产品基地、省道和国道两旁的耕地等，划为农田保护区重点加以保护，不得擅自占用。从1989年至1990年，全省耕地总面积连续两年出现增减相抵后略有增加的局面，是个历史性的突破。

1991年8月，省政府在番禺召开的全省国土工作会议上，来自19个地级市的主管国土工作的负责人与凌伯棠副省长签订了第一期耕地保护与开垦任期目标责任书，实行任期目标责任制。会后市与县(市)、县与乡镇层层签订了耕地保护与开垦责任书。责任书的内容主要是(1)任期末耕地保有量指标；(2)开垦耕地面积指标；(3)非农业建设占用耕地控制指标；(4)保护和开垦耕地的措施。首期耕地保护期限到1992年末。经检查验收，在19个地级市中，有13个市完全达标，给予验收。1993年，省政府再与21个地级市签订了第二期耕地保护和开垦任期目标责任书。保护期限从1993～1997年。

为了进一步加强全省耕地的保护，1993年9月，省人大常委会审议通过《广东省基本农田保护区管理条例》，条例要求全省各级人民政府必须将基本农田保护区的规划纳入土地利用总体规划，统筹安排，加强保护。规定全省基本农田保护区的总面积应不低于3000万亩。各级人民政府要严格控制征用、使用基本农田保护区的农田进行非农业建设，各项非农建设项目应避开基本农田保护区，各级人民政府应把基本农田保护区的管理工作，列入耕地保护任期目标责任制，认真贯彻实施。

根据省政府颁布的《广东省基本农田保护区规划》和《广东省基本农田保护区管理实施办法》的规定，划入基本农田保护区的农田，分为一级农田和二级农田。其中旱涝保收、产量较高的水稻田划为一级基本农田，长期保护；保护区的其他农田，划为二级基本农田，保护期到2020年。至1994年初步完成全省基本农田划定工作，全省21个市、113个县(市)均达到合格要求。1995年上半年，全省再进行基本农田分等定级划定工作，全省共划定基本农田保护区面积205.90万公顷(3088.5万亩)。其中划定一级保护区面积135.90万公顷(2038.50万亩)，划定二级保护区面积70万公顷(1050万亩)。

1993年，根据省政府的指标，开展对房地产用地、开发区用地和各种违法用地的在建项目的清理清查工作。共查出各类违法用地5.80万宗、12.30万亩。撤销了不符合条件、擅自设立的开发区241个，收回土地58万亩。至1995年上半年，又在全省开展了一次违法批地用地、闲置土地、高尔夫球场用地的大清理(简称“三项用地清理”)，共清查出丢荒和闲置土地55.7万亩。落实复耕的52万亩。查出1992～1994年的各类违法用地案件12343宗，土地面积14.70万亩。

省政府为了严格控制非农业建设占用耕地，并尽快开发利用荒地、荒滩等土地后备资源，保证耕地面积的相对稳定和农业生产的持续发展，1986年10月，省政府颁布《广东省非农业建设占用耕地缴纳垦复基金办法》，对占用耕地进行非农业建设的单位和个人征收耕地垦复基金。收取的耕地垦复基金，上交财政后，由农业银行开设专户储存。垦复基金按省20%，市、地20%，县(市)60%的比例，分级安排使用。非农业建设占用城镇郊区菜地收缴的垦复基金，必须用于新菜地开发建设；占用其他耕地收缴的垦复基金，必须用于开荒、围垦、增加新耕地，也可以用于整治现有耕地，建设高产稳产农田。

4.土地使用制度改革与土地市场管理。改革开放后，国有土地依法实行了有偿使用制度。土地使用制度改革与地产市场的形成，是土地管理工作在改革开放中的一个重大突破，也是改革开放的一项重大成果。广东在国有土地实行有偿使用制度的改革中，一直走在全国的前面。1987年，深圳经济特区率先进行有偿使用国有土地的改革试点，将国有土地使用权以协议、招标和拍卖的形式进行多次试验，获得令人满意的成功。也得到省人民政府和国家土地管理局的认可，并为在全省开展和推广国有土地使用制度改革提供了经验和动力。土地使用制度改革的实质和基本内容，即变无偿使用国有土地为有偿使用；变无期限使用国有土地为有年限的使用；变国有土地使用权不能移转为可以依法流动、转让并进入地产市场的使用行为。广东从1988年开始，借鉴深圳的经验，在全省范围内，有计划、有步骤地先在沿海地区、经济发达地区，后在山区腹地进行了广泛的试点和推广。根据1990年5月和1992年12月先后由国务院公布的《城镇国有土地使用权出让和转让条例》和省人民政府颁布的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》的规定，在全省全面推行了国有土地使用制度的改革。截至1995年底止，本省全部的地级市和95%的县(市)都不同程度地推广实行了国有土地有偿使用制度。其中1992年全省有偿出让国有土地面积的占有率，占全省建设用地总量的33%；1993年出让国有土地面积占41%；1994年出让国有土地面积占48%；1995年出让国有土地面积占45%。全省国有土地使用制度改革的成果，不仅为各级政府带来重要的建设资金，也使国有土地的使用权作为土地资产不断进入日渐成熟的地产市场。使有偿出让、转让国有土地的用地管理，呈现出依法、有序的良性循环。

经过数年来土地使用制度的改革和地产市场运作的实践，省国土厅总结了全省国土部门对地产市场管理与监督方面的经验和做法，提出国有土地使用权出让，必须紧紧抓住三个重要环节：一是抓住高度垄断土地的一级市场，即由政府出让土地的使用权。要坚持由国土部门一家代表政府统一办理批地手续，统一实施土地出让，统一实行地籍管理和土地市场的监督；二是规范土地市场的运作行为，引导放活二级土地(转让)市场。国土部门必须把好土地权属登记关、土地税(费)审核关、土地中介机构资质审核关，以确保土地市场交易合法有序；三是加强土地市场的宏观调控。

1992年以后，广东土地市场一度出现“过热”现象，各类土地开发区和房地产开发公司等一哄而起。据统计，全省各类房地产开发公司从1988年的338家到1993年猛增至3280家，一度出现管理失控。经过对全省土地开发区的全面大清理，在313家县级以上的土地开发区中，经国家和省批准设立的开发区仅有46家，其余于1993年撤并了一批不符合规定条件或擅自设立的土地开发区241个；对全省各地房地产开发用地，省政府规定须控制在建设用地总量的25%以内。并对1400多名房地产经营管理人员举办培训班，进行了土地政策、法规教育和考试。

在全省实行宏观用地总量控制和土地出让、转让时，国土部门必须严格把好审批关。一是对擅自改变土地使用权用途或擅自出让、转让划拨土地使用权的用地，要严格制止，不予审批。有严重违法行为的要依法作出行政处罚；二是依法进行土地产权登记，核发土地证书，是土地使用权出让、转让、出租、抵押的必不可少的法律程序，也是地产市场管理的重要行政手段。抓住土地产权登记和发放土地证书这两个环节，对土地市场就可以进行有效的控制和监督；三是土地管理部门与土地使用者依法签订的土地使用权出让合同，是国有土地使用权出让、转让的法定文件，双方必须遵守合同规定的权利与义务。国土部门必须监督合同的完全执行；四是无偿划拨的土地使用权不得私自转让。转让前，必须向县、市国土部门申请，经依法批准后，向国土部门补签土地出让合同，并补交或抵交土地出让金；五是要按照“一级垄断、二级搞活”的原则，强化地产市场的管理。政府的职能主要是运用土地出让和转让规划、供地计划、制定地价以及产业政策对地产市场从宏观上进行调控和引导。在具体管理工作中，则主要是抓住土地产权登记、土地出让合同、土地资产评估(地价)等关键环节。

经过8年的土地使用制度改革，在土地市场管理中，全省已经建立了一套土地合同管理、地价评估管理、产权登记管理、市场监督管理的机制，使有偿使用国有土地的用地制度在全省展开，逐步实现了土地资源配置由行政划拨向市场配置的重要转变。从而也大大减少了由行政划拨配置使用土地资源的数量。由于大量国有土地使用权进入了土地市场，使原来的土地资源转变为土地资产，这就使改革开放后的土地管理，由单一的土地资源管理转变为既有土地资源管理又有土地资产管理二者并重的土地管理新体制。

企业中的土地资产管理。本省企业中土地资产管理工作开始于1992年。企业改制、重组与转让中的土地资产管理是一项全新的工作。例如企业兼并、企业拍卖、企业合资、实行股份制企业、私人企业进入国企，国有企业拍卖转为私营的，凡此种种，其企业所有制的转变必然发生土地使用权的转变与变更。因此，如何管理企业改革和转制中带来的土地资产的产权重组或变更问题，是土地使用制度改革中一个深层次的问题，也是土地资产管理工作在企业中的具体任务。企业土地产权的重组或变更，必然会涉及土地使用权的依法转让、地价的确定、产权的登记与变更登记等一系列管理环节。

1992年7月9日，国家土地管理局、国家经济体制改革委员会联合发布了《股份制试点企业土地资产管理暂行规定》，其中规定了：第一，改组或新设股份制企业涉及的国有土地使用权，必须作价入股。第二，改组或新设的股份制企业，凭负责审批组建股份制企业的主管部门批准文件，向当地人民政府土地管理部门申请土地登记或变更登记。第三，通过出让方式取得土地使用权的土地资产与股东单位其他资产一并入股，土地使用权由改组或新设的股份制企业持有。第四，使用集体所有土地的股份制企业，必须向县级以上人民政府土地管理部门提出申请，经县级以上人民政府批准，按国家建设征用土地的规定由国家征用，依法出让给股份制企业(或由国家作为土地资产入股)。

1993年3月29日，国家国有资产管理局、国家土地管理局发出《关于国有资产产权登记中有关土地资产登记工作的通知》，通知指出：国有土地是国有资产的重要组成部分。在国有资产产权登记中，国土部门应首先办理国有土地资产登记。

1995年初，省国土厅向广州、深圳、珠海、佛山、顺德等市发出《关于开展转换机制企业土地使用权管理情况进行调查的通知》，由省国土厅和省委政策研究室共同派员到上述各市进行调查。调查内容主要是实行转制企业的数目、土地使用权流转变动情况、地价评估、确认的做法、土地使用权变更登记及处置的情况。

在调查中发现，各地在企业改革中，土地使用权的处置普遍没有按照省国土厅、省体改委联合发出的《转发<股份有限公司土地使用权暂行规定>的通知》执行。关于土地使用权处置，大多数企业也未作出方案报国土部门审批。对于划拨土地使用权作价入股必须由国土部门办理出让土地使用权手续，补交土地出让金，重新确认土地使用权等规定事项，大多数企业均没有与国土部门签订土地出让合同，也没有依法办理土地使用权转移变更登记手续。这项调查的情况表明，本省企业改革中土地资产的管理仍是一个十分重要而难度较大的问题。这是一项刚刚起步不久的工作，还须有一个开拓、试行、发展和完善的过程。并将它纳入地产市场管理，作为土地市场管理的重要组成部分加以规范和理顺。

土地估价机构和地价评估工作，是规范地产市场管理的关键性环节，也是土地市场管理的核心。1993年，省国土厅、省物价局联合印发了《广东省城镇土地基准地价暂行标准》和《广东省城镇国有土地分等表》，按照基准地价标准，全省划分为10个不同等级的地价区，作为评估地价工作的基本依据。根据地价评估工作的需要，经国家土地管理局和省国土厅的考核认证，任命了一批国家级和省级的土地估价师。

1993年，省编制委员会批准成立广东省地价评估事务所(属事业单位)，主要负责政府交办的土地评估业务和地产市场的地价评估以及地价咨询事务。至1995年底，全省共有土地估价机构46家。其中A级土地估价机构3家(业务范围可承接全国性地价评估)，即广东省地价评估事务所(属省国土厅)、深圳国际房地产咨询股份有限公司、广东省地产公司的粤财房地产地价评估事务所(属财政厅)。B级土地估价机构共43家，分布在全省各地(其业务范围仅限于本行政区域)。

从1987～1995年进行的土地使用制度改革，彻底改变了无偿划拨使用国有土地的沉闷局面，放活了国有土地使用权的管理，从而出现了一个崭新的土地管理新体制。通过土地使用制度改革，全省形成了一个土地管理的良性和有效的优化管理格局。

第一，通过改革，为各级政府建立了一个稳定的资金积累渠道，增加了地方政府的财政来源，也为城市基础设施建设提供了有效的资金保障。在本省一些城市，已实现了以地生财、取之于地、用之于地、以地养地的良性循环。

第二，通过改革，使各级政府对珍惜土地、合理利用土地、切实保护耕地的基本国策得到更好的落实。建立了节约用地的自我约束机制，减少了过去无偿使用土地带来的多征少用、征而不用、乱占滥用土地，造成土地严重浪费的不良现象。政府通过土地出让、依靠地价、税费等经济杠杆来调节土地的使用，再通过土地转让来调剂余缺，达到了合理利用土地的目的。

第三，通过改革，进一步巩固了社会主义土地公有制。国家对国有土地使用权采取了“批租”的方式，实行有偿、有期限使用，使国有土地所有权在经济上得到体现。土地所有者与土地使用者之间的产权关系更加明确，法律关系更加有效。国家不仅牢固地掌握了土地所有权，同时也垄断了土地使用权的出让、地价、用途和年限等处置权。使国有土地所有权更加显示出经济的和法律的重要意义。

第四，通过改革，培育和建立起一个新的土地(地产)市场，把土地这一基本生产要素按照有偿使用的原则，纳入了市场经济的轨道，并成为社会主义市场经济的重要组成部分。

第五，通过土地出让、转让，吸引了国内外和境内外的投资，扩大了对外开放，改善了投资环境，为外商在本省的投资提供了更多的机会。

5.建立城乡统一的地籍制度。改革开放前，只有大中城市有房地产地籍工作，由城市房地产部门管理。而全省广大农村和乡镇，地籍工作尚属空白。

1984年，国务院发出全国开展土地资源详查的通知。11月，省政府根据国务院的部署，发出《关于开展土地资源详查工作的通知》。1985年省国土厅成立后，随即在全省开展了全面、系统的土地资源详查工作。这是建国后进行的一次最大规模的土地调查工作，费时10年才得以完成。至1995年底，共完成全省121个县(区)单位的土地详查工作。土地资源详查取得的主要成果有：调查了基本单元村委会124786个；签订了12.6万宗土地权属界线核定书；重新确定了县、乡镇、村边界土地权属界线，调处土地权属争议纠纷1.5万宗；查清了全省土地资源利用现状，包括各级行政区域的土地面积和分类。所有土地资源详查成果，都转化成农村地籍管理工作的重要科学依据。并在土地详查的基础上，建立起国土资源数据库和地籍管理数据库。

本省地籍工作，分为农村地籍和城镇地籍两个部分。农村地籍管理制度是在全省土地资源详查的基础上建立起来的，农村的土地登记统计和居民点的土地丈量登记等地籍工作，均是按照土地详查有关规定办理的。而城镇地籍管理工作，是按照城市土地的特点另行部署的。1982年《宪法》规定了“城市的土地属于国家所有”。《土地管理法》也规定了“城市市区的土地属于全民所有即国家所有”。1988年9月，省政府印发《关于开展城镇国有土地使用权申报登记工作的通知》。通知规定城镇国有土地登记工作，以县为单位进行。国有土地使用权申报后，只要权属合法、界址清楚、面积准确的，应给予登记，并发给由省政府统一印制的土地证书。省政府要求在建立初级城镇地籍的基础上，各地要按照国家地籍规范，在1993年以前完成城镇地籍测量工作，以进一步建立完善城镇地籍管理制度。至1995年，全省基本实现了城乡地籍工作的统一管理。

五

改革开放后的土地管理工作，在新的形势下，有以下重要特征和实践经验：

第一，土地管理的实践证明，依法行政，首先必须按照《土地管理法》的规定，坚定的贯彻执行全省土地和城乡地政统一管理的原则。城乡土地的统一管理，是改革开放后放弃城乡分管和多头管地的旧体制，依法建立统一管理城乡土地新体制的一项重大改革成果。本省各级国土管理部门，是省、市、县人民政府主管本行政区域内土地管理的唯一合法职能部门。其他任何部门都无权审批土地或受理土地管理事宜。

第二，要依法履行土地执法监督的行政职能。土地执法监督，包括非法批地、越权批地、各类违法用地以及土地出让、转让活动等的监督和检查，办理查处土地违法案件等工作。土地执法行政监督检查工作，也是《土地管理法》和《广东省土地管理实施办法》所赋予的职责和职权。省、市、县各级国土管理部门，也都设立了土地监察机构，依法对国家建设征用土地的审批工作、非法占用耕地和违法用地以及出让、转让国有土地的市场行为等进行监督和检查。土地监察机构也必须依法行使监督检查职能，要依法办案，公正廉明。

第三，在土地使用制度改革中，要规范和加强新型的土地市场管理。在国有土地使用权出让和转让过程中形成的土地市场，与本省经济建设的大市场融为一体，这是改革开放中本省土地管理事业发展的一项重大成果。土地市场的管理，要依照省政府颁发的《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》规定，市、县人民政府应按照统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理的原则，加强对国有土地的管理。国有土地使用权由县级以上人民政府垄断经营和统一出让。征地工作和土地使用权出让供地计划，经同级人民政府批准后由国土部门负责组织实施。出让国有土地的征地审批工作，必须按照《广东省土地管理实施办法》第13条规定的审批权限，由政府一支笔批地，国土部门一家办理征地手续和组织实施出让、转让工作。土地市场管理的核心问题，一是土地出让、转让合同管理，依法办理出让、转让手续；二是地价管理，要检查监督土地估价工作和地价评估机构的资质及其合法性；三是依法进行土地使用权的登记和发证工作；四是以前由政府无偿划拨使用的国有土地，其土地使用权不得擅自转让。因特殊情况需要转让的，必须向当地国土部门申请，经批准后，与县级以上国土部门签订土地出让合同，依法补交土地出让金，然后由政府依法出让其土地使用权。对未经批准擅自转让、出租、抵押划拨土地使用权的单位和个人，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。上述规定表明，不论有偿出让或是无偿划拨的国有土地，只要进入土地市场，就要遵循市场规则，无一例外。截至1995年底止，全省已办理经过土地市场出让、转让登记的国有土地使用权，依次为出让登记18820宗(次)，转让登记21484宗(次)，抵押登记4686宗(次)，注销登记4577宗(次)。据统计，全省出让土地市场占有率，仅占全省建设用地总数的45%。因此，土地使用制度改革的任务还远未完成，还需要不断加大力度。

第四，坚持实行土地资源管理与土地资产管理并重的原则。改革开放前，全省土地管理主要是土地资源的管理，规定国家建设征用土地要节约用地和保护耕地。改革开放初期，全省土地管理工作还是倾向于土地资源的保护和管理，重在保护耕地和合理使用土地。自1988年根据修正后的《土地管理法》规定，全省国有土地实行有偿使用制度以来，在土地使用制度改革过程中，迅速形成了一个国有土地使用权出让转让的土地市场。这个新的土地市场的出现，带动了整个土地管理体制的深刻改革，从过去对土地资源的单一管理转变为同时加强了土地资产的管理。按照国家《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》规定，由政府依法出让的国有土地使用权和再转让、出租、抵押的土地使用权以及过去由政府无偿划拨的国有土地使用权，皆为国有土地资产。过去无偿划拨使用的国有土地，也要按照《土地管理法》第9条规定，由县级以上地方人民政府重新登记造册，核发证书，确认其使用权。对国有土地资产的管理，县级以上各级国土管理部门应依照有关法律和法规，依法保护、处置和管理好国有土地资产的权益和收益，防止非法转让土地，致使国有土地资产的流失和被他人侵占。因此，加强国有土地资产的管理，是新时期土地管理的需要，也是土地管理体制改革的重要标志。

改革开放后，全省土地管理工作的发展，经过了由城乡土地分管到城乡土地统一管理，经过由分散征地到由政府垄断实行“五统一”的征地管理，并将土地的使用权引入市场运作，这是新时期全省土地管理的重大突破，也是全省土地使用制度改革的重大成果。随着历史的进展，今后全省土地管理将更加重视农业土地用途的管理和土地利用规划管理。省政府已于1994年批准《广东省土地利用总体规划》，今后一切非农业建设用地，必须依据省、市《土地利用总体规划》使用土地，从宏观上控制建设用地总量。今后全省土地管理将逐步减少、直至取消政府行政划拨土地，改变过去由政府直接批地的审批制度，逐步扩大由地产市场配置土地的有偿出让制度，这是全省土地使用制度改革的最终目标。今后全省由政府出让的建设用地可能达到控制在用地总量的80%以上(还有些国家重点工程项目须要通过行政审批用地)，那时将会减少行政批地、越权批地和以地谋私等的行为。